從辦案實(shí)踐看，違紀(jì)違法的黨員領(lǐng)導(dǎo)干部中，違規(guī)從事營利活動(dòng)的不在少數(shù)，且行為方式復(fù)雜隱蔽、行為類型相互交織：有的以投資為名行受賄之實(shí)，有的運(yùn)作“影子公司”形成長期穩(wěn)定利益鏈，既有“違規(guī)從事營利活動(dòng)”違反黨的廉潔紀(jì)律問題，又有職務(wù)違法和職務(wù)犯罪問題，還存在違紀(jì)違法和職務(wù)犯罪行為交織的情況。精準(zhǔn)定性是實(shí)事求是運(yùn)用“四種形態(tài)”的必然要求，要精準(zhǔn)認(rèn)定違規(guī)從事營利活動(dòng)問題，就要厘清紀(jì)、法、罪的邊界。
依規(guī)依紀(jì)明確違紀(jì)行為界限
營利活動(dòng)是以投入資本為手段、以獲得個(gè)人經(jīng)濟(jì)利益為目的的市場行為，是平等主體之間的民事行為。營利活動(dòng)既包括經(jīng)商辦企業(yè)、股權(quán)投資等直接投資行為，又包括存款，購買基金、股票等以金融工具為媒介的間接投資行為。區(qū)分營利活動(dòng)合規(guī)還是違紀(jì)，既要貫徹民法典的法治精神和法治理念，尊重和保護(hù)黨員干部個(gè)人合法財(cái)產(chǎn)，又要堅(jiān)決打擊違規(guī)從事營利活動(dòng)違紀(jì)行為，釋放全面從嚴(yán)、越往后越嚴(yán)的信號(hào)。
根據(jù)《中國共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》，違規(guī)從事營利活動(dòng)屬于違反廉潔紀(jì)律問題。投資營利是否違紀(jì)，關(guān)鍵在于判斷黨員領(lǐng)導(dǎo)干部從事營利活動(dòng)是否“違反有關(guān)規(guī)定”，這些前置性依據(jù)包括《關(guān)于進(jìn)一步制止黨政機(jī)關(guān)和黨政干部經(jīng)商、辦企業(yè)的規(guī)定》《國有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員廉潔從業(yè)若干規(guī)定》《關(guān)于黨政機(jī)關(guān)工作人員個(gè)人證券投資行為若干規(guī)定》等法規(guī)制度。
此外，還存在營利活動(dòng)本身合規(guī)，但營利方式不當(dāng)而違反其他紀(jì)律的情況，比如黨員領(lǐng)導(dǎo)干部炒股但未按要求進(jìn)行個(gè)人事項(xiàng)報(bào)告可能違反組織紀(jì)律；工作時(shí)間從事營利活動(dòng)造成損失或不良影響可能違反工作紀(jì)律等。
違紀(jì)和職務(wù)違法認(rèn)定的協(xié)同貫通
違紀(jì)和職務(wù)違法行為的認(rèn)定依據(jù)不同，紀(jì)法規(guī)范對象和范圍各有側(cè)重。黨紀(jì)黨規(guī)對違規(guī)從事營利活動(dòng)的違紀(jì)行為進(jìn)行規(guī)范，加強(qiáng)對黨員領(lǐng)導(dǎo)干部的重點(diǎn)監(jiān)督；政務(wù)處分法、公務(wù)員法和事業(yè)單位工作人員處分暫行規(guī)定等法律法規(guī)對違規(guī)從事營利活動(dòng)的違法行為進(jìn)行規(guī)范，體現(xiàn)對公職人員監(jiān)察全覆蓋。
違規(guī)從事營利活動(dòng)構(gòu)成違紀(jì)和職務(wù)違法的內(nèi)在邏輯具有統(tǒng)一性，即特定身份人員不得違規(guī)從事營利活動(dòng)。具體而言，主體身份不同，營利活動(dòng)市場準(zhǔn)入限制也有所不同，在違紀(jì)和職務(wù)違法的認(rèn)定上也存在差別：黨政機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)干部不得經(jīng)商辦企業(yè)；針對國有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)干部，還有投資入股競業(yè)禁止等限制；事業(yè)單位工作人員的情況則相對復(fù)雜，需要考慮其是否屬于參照公務(wù)員法管理人員、管理崗位還是專業(yè)技術(shù)崗位人員等情況，根據(jù)國家、地區(qū)、行業(yè)、系統(tǒng)等相關(guān)規(guī)定進(jìn)行具體分析。比如，黨的十八大提出“實(shí)施創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展戰(zhàn)略”以來，中央和國家通過系列配套政策措施支持鼓勵(lì)高校、科研院所等事業(yè)單位專業(yè)技術(shù)崗位上的科研人員離崗或在職辦企業(yè)，而對于在事業(yè)單位管理崗任職的領(lǐng)導(dǎo)人員，根據(jù)規(guī)定應(yīng)當(dāng)禁止或限制從事相關(guān)營利活動(dòng)，任職前因科技成果轉(zhuǎn)化獲得的股權(quán)應(yīng)及時(shí)予以轉(zhuǎn)讓。
因此，要立足主體身份，充分把握違紀(jì)和職務(wù)違法行為認(rèn)定的相同與不同。對于具有黨員身份的公職人員違規(guī)從事營利活動(dòng)構(gòu)成違紀(jì)的，如果給予黨紀(jì)重處分則需配套政務(wù)重處分，對其違紀(jì)和職務(wù)違法行為分別進(jìn)行紀(jì)律和法律評價(jià)。對于非黨員的公職人員違規(guī)從事營利活動(dòng)的，要圍繞其具體身份，明確違規(guī)從事營利活動(dòng)相關(guān)依據(jù)，依法進(jìn)行審慎分析判斷。此外，對于從事營利活動(dòng)行為與黨員或公職人員身份職權(quán)無關(guān)，但是違反了民事、行政和刑事法律法規(guī)的，以違反國家法律法規(guī)論處。
投資型受賄問題定性的基本思路
違紀(jì)與受賄行為交織競合的情況主要是投資型受賄，客觀上有實(shí)際出資，并通過隱名持股、借貸協(xié)議等方式從事營利活動(dòng)，同時(shí)又具有權(quán)錢交易和利益輸送性質(zhì)；主觀上行為人投資心態(tài)和受賄故意相互交織，或者具有從投資向受賄故意轉(zhuǎn)化的過程。
投資型受賄既符合違紀(jì)又符合受賄構(gòu)成要件，區(qū)別是違紀(jì)還是受賄行為，關(guān)鍵要看其收益對價(jià)，前者是市場定價(jià)，后者則是權(quán)力定價(jià)。違規(guī)從事營利活動(dòng)行為影響職務(wù)廉潔性，只要具有可能性就構(gòu)成違紀(jì)，其違紀(jì)點(diǎn)在于市場本不可進(jìn)入而違規(guī)進(jìn)入，進(jìn)入市場后從事的營利活動(dòng)仍是市場行為，與職權(quán)無關(guān)。既然從根本上就禁止準(zhǔn)入市場，那么營利活動(dòng)無論盈虧，都構(gòu)成違紀(jì)；市場收益無論多少，都屬于違紀(jì)所得。而受賄則是在“權(quán)”“錢”之間具有確定的關(guān)聯(lián)，實(shí)質(zhì)是權(quán)錢交易，所得收益是“權(quán)力的價(jià)格”，并非市場價(jià)格，屬于受賄所得。
因此，在現(xiàn)有的紀(jì)法規(guī)范框架下，從客觀方面區(qū)分投資型受賄中違紀(jì)和受賄邊界的基本思路是：特定主體身份人員違規(guī)從事營利活動(dòng)，通過市場交易獲得收益部分，構(gòu)成違紀(jì)；投資獲得收益明顯高于市場交易正常收益部分，并與“利用職務(wù)之便為他人謀利”形成對價(jià)的，構(gòu)成受賄。需要注意的是，“市場交易正常收益”指針對不特定人的市場公允價(jià)格，所以一般適用于有可比價(jià)格的公開市場。
隨著金融市場化和金融工具的豐富，非公開市場投資經(jīng)營活動(dòng)出現(xiàn)新情況新問題。比如，有領(lǐng)導(dǎo)干部利用職務(wù)之便為企業(yè)老板謀利，并在企業(yè)重組改制、定向增發(fā)、兼并投資等非公開市場投資過程中通過實(shí)際出資、突擊入股以及拋售套現(xiàn)等方式為個(gè)人謀取巨額利益。對此類行為，刑法上暫無明確規(guī)定，很多人認(rèn)為如果存在真實(shí)投資，則構(gòu)成違紀(jì)。然而，雖然非公開市場交易屬于市場行為，但與公開市場相比，收益確定性強(qiáng)、交易金額大、收益率可觀，并且一般有投資者準(zhǔn)入條件、運(yùn)作封閉期等限制要求。如果領(lǐng)導(dǎo)干部主觀上認(rèn)識(shí)到投資收益特點(diǎn)，客觀上利用職權(quán)或職務(wù)影響，不符合準(zhǔn)入條件而進(jìn)入，或者在封閉期內(nèi)得以退出，并實(shí)際謀取到巨額利益，行為實(shí)質(zhì)就是“權(quán)力套利”。建議將此類行為納入刑法評價(jià)范疇，以更好實(shí)現(xiàn)政治效果、紀(jì)法效果、社會(huì)效果的融合和最大化。
